本报记者　袁祥

　　在新千年的第一次人大会上，立法法草案作为唯一提交审议的法案，备受代表们的关注。

　　代表们关注的焦点是：作为一部宪法性法律，立法法应重点解决什么问题？

　　许多代表都为我国立法工作的重大进展深感欣慰。本次大会开幕前一天，大会新闻发言人曾建徽代表就兴奋地告诉中 外记者：改革开放以来，全国人大及其常委会审议通过了370多件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了行政法规70 0多件，地方人大及其常委会制定地方性法规6000多件。有中国特色社会主义法律体系框架已经初步形成，依法治国因此 有了坚实的基础。

　　但是，正如代表们指出的，随着立法速度的加快和立法数量的增多，立法中也出现了不少混乱现象：一些机关越权制 定法规、规章；一些法规、规章同法律相抵触；一些法规之间、规章之间存在相互矛盾的现象；一些法规、规章的质量不高， 存在着不顾国家整体利益而为部门、地方争局部利益的倾向，等等。

　　最近有媒体披露，农业管理部门与全国供销总社之间发生了农药市场的管理权限之争，一方引用国务院的《农药管理 条例》，一方引用根据该条例有关规定制定的《农药管理条例实施办法》，双方都有“法律依据”，各执一辞，互不相让。

　　中国人民大学法学院副院长、教授王利明代表指出，这类立法“打架”、“顶牛”的现象，破坏了法律的权威和法制 的统一，损害民众利益，给执法造成混乱。

　　王利明强调，立法是法治之本，为了法治，为了依法治国，亟需给立法制定一个法律，以使法律、法规及规章的制定 更加规范化、制度化。

　　立法法草案显示：正是要通过规范立法的基本原则、立法权限、立法程序、法律监督等，确保从源头上解决“立法之 乱”，确保为依法治国制定“良法”。

　　来自安徽的李中庸代表认为，治乱的关键就是统一法制、划定权限，这应该成为立法法最重要的宗旨。人们注意到， 立法法草案对此已作出了明确规定，进一步明确了国家立法权的范围和内容，规定有关主权等10项只能由全国人大及其常委 会制定法律。

　　一些代表严肃指出，限制和剥夺公民人身自由和财产权的行为，必须由法律规定，而不是行政规章等。目前，广泛存 在乱收费、乱处罚、乱摊派、乱许可等现象，这些“乱”或限制、或剥夺了公民的财产和人身权等基本权利，竟有不少是行政 和地方法规规章中所允许的。

　　国家行政学院教授应松年代表认为，公民的基本权利受宪法明文保护，不能随意限制和剥夺，只有最高立法机关才有 这个权力，即只能由它制定法律来规定。这个权力不能随意下放，更不能任由其他国家机关如行政机关和地方滥用。比如，收 容遣送、劳动教养等针对公民人身自由的强制措施，应由最高立法机关通过法律来规定。涉及财产等基本权利的有些方面，如 有必要可以通过授权行政法规、地方性法规来设定，但只能授多少设多少，不授权的不能设定。关于公民政治权利、人身自由 等内容，决不能授权。如今，一些行政规章、行政机关、基层县乡政府等随意设定处罚项目，应该引起高度重视。

　　“司法解释不能代替立法！”西南政法大学教授赵学清代表在谈到法律解释时强调。他说，目前有些司法解释在是给 法律“查缺补漏”、补充立法，已超越了它的权限。司法解释应当对现行法律的具体操作运用做出解释，而不是其他。

　　赵学清指出，“法出多门”、“法繁扰民”一直是阻碍法制统一的顽症之一。而法律解释如果再出自多门，岂不乱上 加乱？所以一定要对其予以规范，严格设定这项权力。

　　中国工程院院士王涛代表提出，立法法草案的法律责任部分一定要明确和细化，即对各方面没有按照立法法规定进行 立法活动应负什么责任作出更加明细的规定。因为，规定了一系列必须遵守的条款后，如果没有对违法行为相应的处罚和制裁 规定，就不足以树立立法法的权威。

　　许多代表对立法工作中存在的部门利益和地方保护主义啧有烦言，纷纷表示，这应该成为立法法规范的重点。

　　四川省人大常委会副主任牟绪珩代表认为，在目前主要由部门起草法律的情况下，容易发生只强调政府行政部门的权 利和利益、忽视公民权利的现象，还有不顾国家整体利益而为部门和地方争局部利益的现象。这种现象的出现并非偶然，在计 划经济体制下，政府行政部门通过对人财物等资源的计划控制来维护部门利益，在市场经济条件下，计划的作用大为弱化，而 法律的作用日益强化，所以，这些部门的权力和利益就反映到由这些部门起草的法律中。他们通过委托执法，设置行政处罚、 行政许可等条款来维护部门的私利。创办一个企业，原本只需工商行政部门的审核登记就可以了，但是不少法规、规章规定还 要获得另外一些部门的审批许可，办理证照、接受培训，方能开业。说白了，就是要向这些部门交钱。

　　牟绪珩因此建议，一些重要的、急需的、综合性的法律，应由全国人大专门委员会、法工委和国务院法制局或者委托 专家起草。王利明也建议，应该大力发挥专家、学者在立法中的骨干作用。因为，专家、特别是法律专家，位置超脱、视野开 阔，可以避免部门利益和地方保护主义的干扰，提高立法效率和质量。他举例说：合同法起草就重用专家，搞了四年多，最后 拿出了一部质量高的法律。

　　完善立法程序，也是提高立法质量的重要环节。代表们在审议立法法草案时给予了应有的关注。王利明提出要借鉴外 国的“听证会”的做法，让老百姓有广泛参与立法活动的机会。他说，听证会应该像三审制一样，成为立法的必经程序。因为 ，听证与座谈、论证不同，它必须把老百姓的意见记下来，采纳与否都要给予反馈。它有严格的规则，所以比座谈会等更规范 、更有效。听取老百姓意见，是发扬社会主义民主、实现人民当家作主的重要表现形式，群众参与管理国家事务最重要的莫过 于参与立法活动，而最重要、最有效的途径即是听证。

　　依法治国首先要有“良法”，法治国家其实就是良法之治。经过数千名人大代表的集思广益，一部比较完善的立法法 就要出现在人们的面前，人们翘首以待。可以预期，有了“良法”的中国，在依法治国的道路上将大步向前，并且步伐稳健。

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