本报驻京记者 马克 庞义成

　　国企改革：艰难前行

　　四年前，当新任总理朱镕基宣布要用三年左右的时间使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，进而建立现代企业制度时，他面临的是当今世界最严重的经济挑战————让国有企业有效率地运转是一个世界性的难题，何况中国的国有企业数目是如此庞大，状况是如此不佳。

　　来自国务院发展研究中心和国家经贸委的数字显示，截至1996年底，我国32·２万户预算内国有企业负债率为71%，给银行造成了1万多亿元的不良资产，冗员在3000万以上；1997年一季度，国企盈亏相抵利润为负，头两个季度，45%的国企明亏，30%的国企暗亏；与此同时，国家财政每年给国企的明补在1500亿左右，以银行贷款方式给予的暗补还不在此之内。

　　留给本届政府的时间是有限的，一方面，世界各国的经济竞争日趋激烈；另一方面，我国国有经济的低效率已经严重拖累了整个国家的竞争力————国有经济耗用了全社会70%的资源，产出却只有30%左右。

　　此种背景下，“三年脱困”不失为一个鼓舞信心的响亮口号。但是“三年脱困”的具体含义是什么，长达一年的时间里有着不同的解释，直到国家经贸委主任盛华仁在1999年“两会”期间给出明确定义：“根据新的划分标准，我国国有大中型企业共有6840个，加上在国民经济中有重要影响的亏损企业800多个，总量有7600多个，其中亏损企业2340个，占总数的30%左右。我们的目标是今明两年每年使三分之一左右的亏损企业消除亏损。”

　　如何消除亏损，本届政府开出了三剂药方：制止重复建设、裁员减负、加强管理。

　　第一剂药下给几个重点亏损行业，纺织压锭、煤炭关井、关停“五小”(小炼油、小水泥、小玻璃、小火电、小钢铁)，同时在煤、钢、石化等行业严格限产。

　　第二剂药，四年来国企共裁员1000万以上。国家直接拨款2000亿以上用于充实企业资本金、核销银行呆坏账，并且出台债转股政策、股市为国企服务政策以增加企业资本、降低负债率。

　　第三剂药，邯郸钢铁集团的“成本否决、模拟市场核算”经验被推向全国。同时，一批批国企管理人员被送入各式培训班以提高职业素养。

　　多管齐下之后，国有大中型企业利润明显改观，1999年达到900亿，2000年突破2000亿，2001年更达到创记录的2330亿。

　　但是，脱困和改革是两个概念，扭亏为盈是脱困，建立现代企业制度是改革。按国家经贸委企业改革司副司长熊志军的话说，“三年脱困解决了一些国企改革的突出问题，但是深层次的，比如国有资产管理体制、国企出资人到位、国企管理层激励约束机制等问题，只是暴露出来了，并未解决。”

　　从1984年作为一个事关改革全局的概念被提出算起，国企改革已历四届政府，而完成这一战略目标，也许还要经历四届政府。因此，本届政府围绕“三年脱困”所作的一系列努力，显然是实现国企改革战略目标过程中的一个战术步骤，其意义取决于它对实现战略目标的作用。

　　关于国企改革的战略目标，经济学家张春霖认为，1995年以前一直是“搞好”，在基本制度不变的前提下提高国企的盈利能力。1995年提出“抓大放小”标志着改革思路开始转向，但当时更多地是从财务角度考虑————国企的盈利呈倒金字塔，大企业赚钱、中企业亏损、小企业最赔钱。改革思路的质变发生在1997年9月的“十五大”，“十五大”从资源使用效率的高度审视了国企改革，强调从战略上调整国有经济布局，在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域保持控制力。两年后，十五届四中全会把命脉行业和领域具体化为四个方面：事关国家安全的行业、自然垄断行业、公益性事业、高新技术产业和重要行业的骨干企业。

　　然而一系列的理论问题仍然有待解决：首先，何谓命脉，各地各部门理解不一；第二，如何退出才能既保证效率又避免国有资产被瓜分？办法仍在探索中；第三，建立现代企业制度，产权和管理各起什么作用？

　　有关人士认为，最近4年的实践表明，不解决上述理论问题，国企改革就难以取得突破性进展。

　　财政政策：喜忧参半

　　“扩大内需”是1998年之后流行开来的一个新词，它是本届政府几乎贯穿始终的标志性政策。

　　为了制止经济增长的下滑态势，从1998年下半年开始，除了贬值人民币和实质性的降低汽车住房消费税(包括各种收费)，政府动用了一切可以动用的宏观调控手段————财政政策、货币政策、收入政策、区域发展政策、消费政策，从而维持了一个“七上八下”的经济增长(1998年至2001年的经济增长率分别为7·８%、7·１%、8%、7·３%)。

　　货币政策是自1998年3月开始的连续5次降低利率，旨在把居民和企业的钱从银行撵出来用于消费和投资。总的来看，降息对刺激消费尤其是住房消费起到了不小的作用，但对实业投资作用不大。

　　收入政策自1999年启动，由财政给公务员和下岗工人等低收入者增加收入刺激他们的消费，这个政策持续至今，差不多每年给这些人涨一些钱。消费总量是增加了，但是低收入者的消费有限，所以对GDP影响甚微。

　　征收利息税也是收入政策，因为钱被政府转移支付给低收入者了。

　　消费政策，政府的做法是延长假期，一年三个长假，鼓励人们旅游、花钱，这个政策对GDP增长的影响在0·１个百分点左右。

　　真正对经济有实质性影响的是住房和汽车消费，政府应该通过取消不合理的收费把房价和车价降下来，从而鼓励老百姓买房买车。

　　区域发展政策，就是著名的“西部大开发”，这实际上也可归为财政政策，因为西部大开发最直接的表现，就是中央财政出钱投资西部的基础设施项目。

　　所以，这四年来最为有力的扩大内需政策，就是财政政策。其核心内容是通过扩大财政赤字增加政府开支，投资于公路铁路水利电力环境保护等基础设施项目。政府的想法是，既然民间不愿意投资，那我就借债投资，等把经济激活了，我再收税还钱。

　　这一激就是四年，共发了5100亿特别建设国债，中央政府的财政赤字也由1997年的560亿一路飙升到2001年的2598亿元。

　　按财政部长项怀诚关于2002年预算的报告，今年的赤字继续增长，达3098亿。如果今年GDP增长7%，那么这个赤字已经略微超过了占GDP3%的国际警戒线。

　　宝压在国债投资上，经济增长的路径依赖越来越明显。

　　其实，如果回到4年前，这种局面完全是不曾料想到的。本届政府刚成立的时候，延续了几年来的做法，制定的是偏紧的财政政策。当时，政府在“两会”上宣布要每年减少预算赤字100亿，5年内实现预算平衡。

　　那时，大多数人对经济的严重形势都估计不足。国际方面，东南亚的货币危机到了1998年上半年演化成席卷东亚的经济危机，致使中国的出口陡降，由两位数的正增长变为负增长，也使中国的出口拉动型增长模式发生动摇。人们开始意识到，即使没有东亚危机，像中国这样一个12亿多人口的大国，长期靠出口拉动增长也是不现实的。

　　但当决策层把目光转向国内时，他们发现国内经济刚被认为实现了高增长、低通胀的软着陆不过一年，突然就陷入了通货紧缩的泥潭，企业投资和居民消费同时大幅下滑。

　　为什么会这样？各方面的意见分歧不大，都认为是中国的经济结构使然。1997年之前，中国是短缺经济，什么都缺，生产出什么都卖得掉。从1980年代开始，除个别年份，中国经济保持了十几年两位数的投资和消费增长，这支持了GDP的长期高增长。

　　进入1990年代中期，情况变了。打个简单的比方，买得起自行车的人都买了，他们现在想要的是汽车，但是第一，会造汽车的太少，大部分厂商只会造自行车；第二，会造汽车的造出来的车太贵，他们买不起或者不想买。另一方面，还有大量的人连自行车也买不起，虽然他们非常需要自行车。

　　显然，在这个比喻里，连自行车都买不起的是8亿农民，有了自行车但买不起或不想买汽车的是城市中产阶层，只会造自行车的是中国的生产企业。

　　但是，这是一个中国工业化升级和城市化升级的问题，即使中国不存在体制问题，改变这个格局不是三年五载就能做到的。

　　但恰恰从1990年代中期开始，中国的市场化转轨也进入到攻坚阶段，步履维艰。经济学家宋国青说，“如果制度安排不作大的改变，这种背景下，6%的GDP年增长率是中国的正常增长速度。制度变革到位了，10%的增长率也有可能。”宋的观点代表了一批经济学家。

　　但是政府不这么认为，因为政府不光从经济学角度考虑问题，政府还得考虑社会稳定。根据国家计委研究院1998年的一个研究结论，中国GDP每增长一个百分点，就能多提供125万个就业岗位。

　　从1997年开始，国有企业迎来了下岗高潮，如果GDP增长再掉下来，局面岂不是难以收拾？因此，1998年，政府提出了确保GDP增长8%的目标。赤字政策则是实现目标的手段。

　　这个问题又牵涉到另一个对未来的判断，就是财政投资能否激活社会投资。政府和宋国青们都有足够的例证，最有力的，一方是上世纪30年代的罗斯福新政，一方是1991年之后的日本。

　　罗斯福新政早就上了经济学教科书。日本的情况则是，政府财政赤字已高达GDP的130%，但是经济增长仍然毫无起色。

　　国有股减持：手段和目的

　　2001年6月12日，国务院颁布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，国有股减持正式实施。

　　《办法》规定，国有股减持主要采取国有股存量发行的方式。凡国家拥有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股。国有股存量出售的收入，全部上缴全国社会保障基金。

　　几乎在实施之初，国有股减持就注定了会成为争论的焦点，因为国有股减持实施的国家动机、公众预期、市场力量、手段和目的都产生了错乱。

　　按《办法》，国有股减持所得用于充实社保基金。此前确有国家养老基金出现亏空的消息，但减持的目地是否就是为了充实社保基金，《办法》并未明确。而经济学界对国有股减持抱的更多期望是它能解决困扰中国股市多年的国有股流通问题，觖决国有企业的产权改革问题。但如果按照现已暂停的方法，每年可变现200亿的速度，消化现有国有股上万亿元的市值，恐怕要上百年，再加上新股发行，则国有股不但不能减持，存量反而会越来越大。

　　国有股减持方法出台之初，政策方反复鼓吹是利好，但实施后，市场力量却不认可，沪深股市均大幅下跌，其中沪市就下跌700余点，数千亿市值“人间蒸发”。

　　市场对减持方案不认可的原因是减持的价格和手段。按国务院的《办法》，减持国有股“原则上采取市场定价方式”。但市场流通股的持有者，不愿意因为国有股减持而使他们的股票“缩水”。问题是，股票持有者包括散户和机构，已经成为一个利益集团，他们用自己的语言————市场行为来和国家“对话”。在他们力量的作用下，大盘下挫，素有“政策市”之称的中国股市不得不面临着格外的压力。

　　2001年10月22日晚，证监会宣布停止首次发行和增发股票时出售国有股，并同时向全社会公开征集国有股减持的解决方案。受此政策影响，23日沪深股市大幅上涨。市场人士欢欣鼓舞。

　　2002年1月26日，中国证监会规划发展委员会在中国证监会网站上公布“国有股减持方案阶段性成果”。其主要思路是：用一部分非流通股，在全流通预期下，向全体投资者公开竞价发售，形成公允的全流通股价。根据此价格与市价的差额，通过配股或送股的方式，补偿流通股股东的损失，从而在稳定的市场运行条件下，实现国有股减持和非流通股的流通。

　　国有股减持方案目前还处在“暂停”状态中，但因国有股减持引发的大讨论则还没有停止。而在讨论的内容之外，讨论的程序本身也引起了广泛的兴趣，有关人士认为，全民充分探讨并设计重要国策，这似乎是第一次，因此这是一次历史性的体制突破，充分实现了民间、学界、政界的对接，开辟了民主政治程序的雏形；另外，这次讨论描述出了当前社会经济利益格局，更重要的是，让各集团人士认识到，妥协是惟一可能的办法。

　　加入世贸：改革借外力

　　2001年11月10日，中国正式加入世界贸易组织，这无疑是本届政府任上最重大的事件之一。

　　中国加入世贸的谈判从1984年就开始了，其间几度反复，直到1998年，中国加入世贸还让人觉得遥遥无期。

　　1999年初，朱镕基访问美国，就中国加入世贸及与美国双边谈判的若干重要问题表态。此后，中美及中国与其他多个世贸成员国的双边贸易谈判速度加快，中国与37个国家达成了双边市场准入协议，其中90%以上是在本届政府领导下所完成的。

　　中国WTO研究会副会长吴家煌认为，本届政府为中国加入世贸组织做了“三件大事”：

　　第一件大事，是完成了入世谈判。尽管入世谈判已经持续了14年，但没有本届政府排除万难的决心，入世谈判很难达成。

　　服务业，开放了电信服务、金融服务等传统垄断产业。垄断经营的打破，要从垄断部门内部开始，否则是不可能的。政府高屋建瓴，从长远角度作出开放的决定，外国的服务提供者才得以进入中国市场。

　　在货物方面，作为支柱产业的汽车工业，如果没有政府决策，不可能把关税降到25%，也不可能在三年内把进口配额取消。

　　还有一个关键的问题，就是解决了中国产品进入别国市场的过渡性机制。没有这个决策，整个入世一揽子交易很难达成。

　　第二件大事，从政府到企业组织全面的世贸组织培训。政府部级领导、全国大中型企业的党政领导全部培训一遍，部级领导的培训从中央党校到各级党校；全国大型企业的领导由经贸委负责培训。

　　第三件大事，就是清理法规。中央政府各个部门都把行政法规清理一遍，哪些符合入世要求，哪些不符合入世要求，在2001年完成了大部分，使得整个中国的行政法规能够与世贸法规接轨。

　　有人认为，中国入世是以中国政府作了大量的让步为代价的。吴家煌认为，如果说政府在谈判中作出了让步，那就是开放的承诺，不再对垄断行业进行保护。

　　促使本届政府能够达成这一目标的原因是什么？吴家煌认为，只有一个，那就是入世能够确保中国的改革开放路线继续走向深入。20年改革开放，中国积累和沉淀了很多问题，光靠内部的改革动力不足，只有在继续开门的情况下继续解决，关门是不行的。从这个意义上说，本届政府是有所作为的，但不可能把所有问题都解决。

　　整顿经济秩序：为改革创造良好环境

　　朱镕基曾经自嘲说：“有人说中国的股市不是牛市，也不是熊市，而是猪(朱)市。”这句玩笑话中，透露出本届政府的又一个工作重点：规范证券市场。

　　2001年3月，香港证监会副主席史美伦接受中国政府邀请担任证监会副主席。而同时，香港联交所前任主席梁定邦和副主席吴伟骢都在中国证监会担任顾问。史美伦赴京就任中国证监会副主席一职之初就反复阐述了她的“四公原则”：公平、公正、公开、公信。

　　本届政府规范股市的行动在此之前已经展开。2001年1月，中国证监会宣布，正在查处涉嫌操纵“亿安科技”股票案。4月25日，中国证监会对联合操纵亿安科技股票价格的广东四家投资顾问公司作出行政处罚决定，没收其违法所得4·４9亿元，并处以等量的巨额罚款。

　　从亿安科技到猴王股份到银广夏，2001年股市违规事件的增加正好说明了股市监管力度的逐渐加强。朱镕基曾表示：进入2002年，整个市场进一步的监管手段和措施将会通过法律予以正式的明确，而且通过长抓不懈，使整个监管的手段制度化，而不能把市场的指数的高与低作为一种市场调控的工具。对股市的监管正在走向制度化法治化，这将是包括朱镕基在内的广大中国人都乐于看到的。

　　规范股市，只是本届政府整顿市场经济秩序的一个环节。从比2001年更早的时候开始，有关部门就加强了对废逃债务、走私骗汇、制假售假等破坏市场经济秩序行为的打击力度，在2001年，这种打击显然达到了一个高潮。对福建厦门远华走私案、广东潮汕走私、骗汇骗税案的查处，都在这一年水落石出，所以2001年被理所当然地称为“整顿年”。同时，对制假贩假行为的打击力度在2001年也达到了高潮。

　　朱镕基将整顿市场经济秩序提高到关系“加入世贸组织、对外开放迈出新步伐的必然选择，也是完善社会主义市场经济体制的重大举措，直接关系我国现代化事业的成败”的高度。在九届人大五次会议上的政府工作报告中，朱镕基称整顿市场经济秩序“去年取得了阶段性成果”，并要“以更大的决心和更有力的措施，把这项工作深入持久地开展下去”。不轻易题词的朱镕基去年给国家会计学院题的四个大字“不做假账”，也广为人知。可以说，朱镕基是在给市场补上“诚信”这一课。

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